Sur l’obligation pour l’administration de prendre les textes d’application d’une loi dans un délai raisonnable

Tout d’abord, il convient de vérifier si un décret était bien nécessaire à l’application des dispositions prescrites par la loi. En outre, il va également vérifier que l’application de la loi est manifestement impossible en l’absence de décret (cf. partie 1).

Ensuite, il s’agira pour lui de vérifier si le délai raisonnable dont dispose le Premier ministre pour édicter un décret d’application est dépassé ou non (cf. partie 2).

A ce stade, le Conseil d’Etat vérifiera si l’élaboration du décret se serait heurtée à des difficultés particulières, de nature à justifier l’absence d’édiction de ce texte au terme d’un tel délai

Enfin, ce défaut d’édiction des textes d’application d’une loi, et ce après l’expiration du délai raisonnable qui était imparti au gouvernement pour les prendre, est entaché d’illégalité (cf. partie 3).

1. Sur l’obligation de prendre une mesure règlementaire d’application de la loi : compétence liée

En vertu de l’article 21 de la Constitution, le Premier ministre « assure l’exécution des lois » et « exerce le pouvoir règlementaire » sous réserve de la compétence conférée au Président de la République pour les décrets en Conseil des ministres par l’article 13 de la Constitution.

Ainsi un décret peut être nécessaire à l’application des dispositions prescrites par la loi, que ce décret ait d’ailleurs ou non été annoncé par la loi (il n’est pas juridiquement nécessaire qu’une loi renvoie à des décrets d’application pour que ceux-ci puissent être pris).

En principe, une loi entre en vigueur sans qu’il soit nécessaire de prendre des mesures d’application, peu important à cet égard qu’elle ait prévu l’intervention de celles-ci. Saisi de la question de savoir si une disposition législative est entrée en vigueur, le juge s’attache en effet, pour y répondre,

  • non à l’existence d’un renvoi à des mesures d’application
  • mais au contenu et à la précision de la disposition en cause.
  • Et l’administration est tenue de prendre, dans un délai raisonnable, les dispositions réglementaires nécessaires à l’application d’une loi, que cette nécessité ait été annoncée ou non par le législateur, élément qui n’est qu’un indice supplémentaire au critère principal, soit le contenu et la précision de la disposition en cause : lorsque l’application de la loi est manifestement impossible en l’absence de décret, le Premier ministre a alors compétence liée.

Il résulte de la jurisprudence deux cas où le pouvoir réglementaire est autorisé à s’abstenir de prendre de telles mesures :

D’une part, le gouvernement doit refuser d’édicter des textes d’application incompatibles avec les engagements internationaux de la France (CE 24 févr. 1999, Association de patients de la médecine d’orientation anthroposophique, n° 195354).

D’autre part, un refus de produire un règlement d’application est justifié lorsque le texte en cause n’est pas nécessaire à l’application de la loi.Conseil d’Etat, 29 juin 2011, n°343188:

Il conviendra, postérieurement au 1er mars 2010, date d’entrée en vigueur de la question prioritaire de constitutionnalité, que le juge administratif consacre une troisième exception à l’obligation faite à l’administration d’exécuter la loi, lorsque celle-ci est contraire à une disposition constitutionnelle.

1. Sur la notion du « délai raisonnable » :

L’exercice du pouvoir règlementaire comporte non seulement le droit mais aussi l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu’implique nécessairement l’application de la loi, hors le cas où le respect d’engagements internationaux de la France y ferait obstacle.

Les textes d’application des lois (décrets, arrêtés, éventuellement conventions, mesures individuelles) doivent être pris dans un délai maximal de six mois.

Le respect de ce délai implique que ces textes soient conçus, dans la mesure du possible, en même temps que le projet lui-même.

Afin que cette règle soit respectée, un suivi de ces textes est organisé par le ministère responsable en application de sa charte de qualité de la réglementation.

Le secrétariat général du Gouvernement organise, pour sa part, en liaison avec chaque ministère, un suivi des décrets d’application des lois.

Par ailleurs, en application de l’article 86 du règlement de l’Assemblée nationale, le rapporteur d’une loi ou, à défaut, un autre député désigné par la commission compétente, présente à celle-ci un rapport sur l’application de la loi à l’issue d’un délai de six mois suivant son entrée en vigueur.

Lorsque les textes réglementaires nécessaires n’ont pas été pris, la commission entend son rapporteur à l’issue d’un nouveau délai de six mois.

Au Sénat, un rapport d’application des lois synthétisant les observations des commissions permanentes est présenté chaque année à la conférence des Présidents et fait l’objet d’une publication.

En outre, l’article 67 de la loi n°2004-1343 du 9 décembre 2004 a prévu la présentation par le Gouvernement d’un rapport sur la mise en application de chaque loi à l’issue d’un délai de 6 mois suivant sa date d’entrée en vigueur.

« A l’issue d’un délai de six mois suivant la date d’entrée en vigueur d’une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi.

Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n’ont pas fait l’objet des textes d’application nécessaires et en indique les motifs ».

Toutefois, il y’a lieu de préciser que l’administration dispose du choix du moment et des moyens pour prendre les mesures d’application d’une loi.

  • Elle n’est pas tenue d’exécuter immédiatement les lois et règlements qui l’obligent et le dépassement du délai fixé par la loi n’entache pas d’illégalité les mesures d’application prises sur son fondement.

Il appartient alors au juge administratif de déterminer dans chaque cas particulier, et compte tenu des difficultés propres à chaque affaire, le délai raisonnable dont dispose l’administration pour agir et au-delà duquel son abstention devient illégale.

  • Dès lors que le législateur n’a pas fixé lui-même d’échéance pour l’adoption des textes réglementaires litigieux, la carence, ou le refus, de l’administration n’est illégal qu’à l’expiration d’un certain délai – qualifié de « raisonnable »

Pour apprécier ce « délai raisonnable », le juge administratif tient compte de différentes données :

  • Certaines sont inhérentes à l’acte réglementaire dont l’adoption est exigée (complexité des mesures à prendre, nécessité de recueillir l’avis d’organes consultatifs…) ; Conseil d’Etat, 30 décembre 2009, n° 325824 /Conseil d’Etat, 28 juillet 2000, n° 204024

D’autres extérieures à celui-ci :

  • Conseil d’Etat, 27 juillet 2005, n° 270327 : pour l’incidence d’un changement de gouvernement dans l’appréciation du délai raisonnable :

La combinaison de ces données conduit à distinguer trois cas de figure ainsi que cela ressort de la jurisprudence administrative :

  • Dans le premier cas, une présomption de non-dépassement du délai raisonnable est acquise lorsque moins d’une année s’est écoulée entre le moment où la loi a été publiée et celui où il est demandé au gouvernement de l’exécuter.
  • Dans le deuxième cas, l’administration peut justifier le retard à prendre la mesure d’exécution de la loi, dans la période comprise entre une et deux années après la promulgation de celle-ci, par les difficultés particulières qu’elle rencontrerait.
  • Dans le troisième cas, passé le délai de deux années après la publication de la loi, il y a une présomption quasi irréfragable de méconnaissance du délai raisonnable.

Ce n’est qu’une fois le délai d’un an est dépassé que l’abstention de l’Etat à édicter un décret d’application présente un caractère fautif justifiant l’annulation de sa décision implicite de refus à prendre ce décret et engageant alors sa responsabilité.

1. Sur la responsabilité de l’Etat pour tardiveté dans l’édiction des mesures qu’impliquent nécessairement l’application de la loi :

  • Il est rappelé que la responsabilité de l’État peut être engagée du fait de la non-intervention des décrets d’application dans un délai raisonnable (CE, Ass, 27 novembre 1964, Veuve Renard).
  • En effet, laisser une loi inappliquée au-delà du délai raisonnable est une faute, qui engendre un droit à réparation lorsqu’il est possible de démontrer un préjudice direct et certain.(Conseil d’Etat, 27 juillet 2005, n°261694

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